食品安全监管:走好每一步,才能更“对胃” | 社会科学报

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现阶段,我国的食品安全监管工作正处于由分散式监管向集中式监管、由单主体型监管向多主体型监管、由行政命令型监管向激励性监管的转变过程中。准确把握这一发展趋势,聚焦食品安全监管面临的困境,探寻食品安全监管工作的出路,重构食品安全监管模式,构建“四位一体”的食品安全合作治理框架,成为新时代下食品安全监管工作的必然选择。
原文 :《如何保障“舌尖上的安全”》
作者 |山东财经大学 张红凤/教授 张新颖/博士研究生
图片 |网络
日前,党中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》,提出到2020年,基于风险分析和供应链管理的食品安全监管体系初步建立;到2035年,基本实现食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化。这是新时代下党中央对食品安全工作作出的重大战略部署,食品安全被提升到前所未有的高度。
食品安全监管面临的困境
近年来,随着我国食品安全监管体系的不断完善,食品安全形势总体稳定向好,未有大型食品安全事件发生。但我国的食品安全监管模式仍然存在着一些问题,主要可以归结为对分环节特色监管手段重视不够,面向全过程的监管手段发展缓慢,政府监管力量薄弱、社会监管力量不足等三个方面。
 
 
第一,对分环节特色监管手段重视不够。目前食品安全监管链条已经延伸到种养殖、生产、流通、餐饮消费等多个环节。我国现行的食品安全监管模式以“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”为基本原则,由农业农村部负责种养殖环节,市场监督管理总局负责生产、流通和餐饮消费环节,由海关部门负责进出口食品监管,卫生健康部负责卫生标准的制定、突发公共卫生事件的监测和风险评估等。虽然现有监管模式对部门间的职责和衔接作出了原则规定,但各个环节监管工作的倾向性不同。
从目前来看,各个环节监管内容的差异性尚未得到有针对性的解决。例如,在种养殖环节,农兽药、肥料等投入品监管困难,有害物质残留超标的现象严重;在生产环节,食品安全标准体系存在着“缺重交滞”现象,即食品生产标准缺失与重复交叉问题同时存在;在流通环节,食品来源复杂、零散,得到抽样检查的概率减少,食品安全监管难度增加,同时伴随着电子商务的发展,网络食品监管问题愈加突出;在餐饮消费环节,买卖双方存在严重的信息不对称,销售者往往具有信息优势,而消费者所了解到的食品信息有限,处于信息劣势,这将直接影响消费者对食品质量的准确判断,进而影响消费者选择。
  
第二,面向全过程的监管手段发展缓慢。一方面,我国现有的食品安全监管模式虽已初步形成“从农田到餐桌”环环相扣的监管链条,但面向全过程的监管手段发展缓慢,从整体上配置监管资源、管控食品安全风险的能力不足。另一方面,我国食品安全监管模式的完整性、统一性建设亟待提升,表现为监管工作“上下一般粗”“上细下粗”的粗糙分配、“上级压下级”的低效率现象、监管标准不一致等问题。
  
第三,政府监管力量薄弱,社会监管力量不足。一方面,相对于“小、散、多”的食品生产经营者以及复杂的流通环节来说,政府监管资源十分有限,监管工作量大、难度高,力量相对薄弱。另一方面,长期以来,中国特殊的制度禀赋及其约束形成了以政府为单一治理主体的监管模式。
食品安全监管模式的重构
基于现阶段食品安全监管面临的困境,可以从分环节特色监管手段与全过程普适监管手段两个切面入手,重构食品安全监管模式。
  
分环节特色监管手段 一、在种养殖环节,以标准化的管理模式为突破口,加快修订、完善包括种子种苗标准、环境保护标准、农产品质量安全控制标准、技术标准以及综合管理标准等在内的安全标准体系;以安全认证制度为保障,利用专业认证机构对农产品质量安全进行检测与认证,并向社会披露认证结果或认证标识;以集中化生产为形式,培育专业大户、“公司+农户”、家庭农场、合作社等新型农业经营主体,大力推进农业综合示范区建设,实现专业化生产与规模化经营。
 
 
二、在生产环节,重点加强法制化监管,对企业法定代表人、实际控制人、直接负责人等主要人员严肃问责,统筹推进监管部门之间的信息共享、沟通交流,明确食品安全监管法律主体,避免重复监管与监管缺失问题;不断完善规范化监管,包括理清监管范围、及时更新工作范式、调整监管方式、明晰监管流程等;采用强制性和激励性相混合的监管措施,不仅着眼于完善处罚和赔偿制度、强化食品企业的举证责任、加快食品案件的仲裁或调解流程,同时也着手于丰富激励性监管方式,以财政补贴、投资倾斜、技术开发资助、优先采购、信用等级评比、表彰性宣传等手段规范食品企业生产行为。
  
三、在流通环节,加大对食品检验检测技术的研究投入,实现检验检测技术的快速化、便捷化,提高我国食品流通环节安全检测能力;强化网络食品专项监管,落实许可证制度,对网络食品经营者严格执行资质审查,加大对网络食品信息的监督力度,完善网络平台的举报机制。
 
 
四、在餐饮消费环节,积极建设餐饮行业网络监控系统,开展全过程、全天候视频监管,同时大力推进“明厨亮灶”“阳光厨房”“微笑服务”等工程建设;加快推进以食品安全良好操作规范和标准卫生操作规程为基础的食品安全保证体系建设,有针对性地确定包括食品原料采购、食品生产加工、餐饮具清洗消毒、食品原料及产成品的储存、从业人员健康问题及操作规范等在内的餐饮消费环节关键控制点的具体危害及相应的控制措施,有效预防食品安全问题。
  
全过程普适监管手段 一、重视风险,建立食品安全风险预警与应急反应体系。首先,完善风险监测和风险评估制度;其次,建立食品安全状况量化分析模型,纳入食品色泽、质量营养物质含量、毒害物质含量等更多指标,强化预警能力;再次,拓宽监测信息共享渠道,及时向公众及其他部门发布评估结果,对安全事件进行事前预警;最后,健全应急反应机制,在食品安全事件发生时,做到快速响应、及时管控、科学决策、舆论引导,以最大限度地降低安全事件带来的负面影响。
  
二、重视追溯,推广食品安全追溯体系。建设食品安全追溯体系的关键在于信息记录、核实以及查询工作。首先,应依托于供应链上的生产经营者,完成种畜禽资格证照、品种信息、日常农事操作、质量抽样分析结果、卫生环境、添加剂使用等信息记录。其次,监管部门应加大力度检查信息的真实性、准确性,针对追溯体系中的不诚信行为,建立起高额处罚与赔偿制度。最后,不断完善食品查询终端设计,构建食品的在线信息共享平台与自主查询系统,开展在线查询、条码识别查询等服务功能。
  
三、重视保障,完善食品安全监管保障运行机制。一方面,加强食品安全监管的问责制度建设。另一方面,加强食品安全监管的资金保障制度建设。
“四位一体”的食品安全合作治理框架
食品安全监管工作是一项复杂的系统工程。构建以政府为主导、以社会组织为支撑、以企业为基础、公众积极参与的“四位一体”的食品安全合作治理框架,推进食品安全监管工作的社会共治,是食品安全监管工作的亟待推进之举。
  
第一,以政府为主导。充分发挥政府的主导作用,以全过程监管为主要路径,对食品安全全过程进行逐个环节的监管,引领企业、公众、社会组织积极有序参与食品安全监管。
一是以“消费者优先”理念为根本出发点,构建国际化与本土化有机结合的法律法规体系;二是强化面向全过程的系统性管理,以先进的管理方法和科学的管理体制机制为基础,采取网格化、一体化的监管方式,并充分考虑制度延续性和地区差异的特征;三是进行食品质量安全标准政府制定、非政府部门实施分工协作的机制设计;四是建立权威的食品安全信息监管平台,实现食品安全监管信息及资源的整合;五是完善食品安全源头监管机制,重视食品安全源头监管;六是构建食品安全风险交流机制,为食品安全监管体系提供有力支撑。
  
第二,以社会组织为支撑。一是充分利用食品行业社会组织的力量,组织优化食品行业社会组织尤其是行业协会的外部法律环境,加强食品行业社会组织自身建设,强化组织独立性;二是联合第三方评估机构及科研机构,针对食品安全监管人员合作开展系统性、针对性的食品安全培训,力求打造一支政治素质好、业务能力强、服务水平高的人才队伍;三是充分利用媒介的宣传教育功能,建立包括广播电视、报纸杂志、门户网站、微信、微博、移动客户端等在内的多形式、多渠道、立体化的宣传报道体系,营造良好的社会共治氛围。
  
第三,以企业为基础。一是建立健全食品企业安全承诺制度;二是加强食品企业内部与外部协同的风险交流机制建设,鼓励企业通过设置技术支撑的专家岗位或外聘专家的方式,实现食品安全专业技术的输入与输出,建立起内外协同的风险交流长效机制;三是建立非食品企业参与机制,促进社会监管层面不断完善,包括强化企业间及全国各行业信用联合奖惩机制,逐步加大第三方机构信用评价机制的权重,倡导企业家社会责任和功能,鼓励倡导各类社会资源向诚信食品企业倾斜,形成食品安全生产的道德风尚和社会氛围,同时继续实施严重违法企业及责任人“黑名单”制度等内容。
 
 
第四,鼓励公众积极参与。一是拓宽社会公众参与食品安全监督的渠道,如将食品安全公众评议情况纳入地方政府官员晋升评价体系,成立食品安全网络评议平台等食品安全监督方面的专业网站等;二是规范公众参与行为,公众无序的监管不仅不能够为政府监管起到补充作用,还会进一步扰乱市场秩序,应通过民主、法制的渠道规范公众有序参与食品安全监管;三是完善公众参与机制,如以社区为载体普及食品安全事件举报的方法、渠道和程序,降低公众举报成本,保障公众的话语权,充分保护举报人,对其个人信息采取保密措施,消除消费者举报问题食品的后顾之忧等。
[本文为国家社科基金重点项目《覆盖全过程的我国食品安全监管效果测度与监管模式重构》(14AGL019)的成果]
文章原载于社会科学报第1669期第2版,未经允许禁止转载,文中内容仅代表作者观点,不代表本报立场。
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